Broncommentaren 3 017-073

De kadastrale legger en aanverwante bronnen, 1812-1990 P. Kruizinga http://resources.huygens.knaw.nl/pdf/Broncommentaren/voorlopig/Broncommentaren_3_017-073.pdf

Inleiding

In dit broncommentaar worden de voornaamste kadastrale bronnen behandeld. De nadruk ligt daarbij op het meest geraadpleegde kadastrale register, de legger, die als verzamelregister een schat aan informatie kan opleveren bij historisch onderzoek. Om de legger te kunnen raadplegen maakt men veel gebruik van andere bronnen: kaarten of registers die een ingang vormen op de legger. Ook de belangrijkste aanverwante registers worden in dit broncommentaar behandeld. Voor het kadastrale kaartmateriaal zij verwezen naar het volgende broncommentaar in deze bundel.

Aanvankelijk stond de dienst van het Kadaster los van de hypothecaire boekhouding ('hypothecaire' wil hier zeggen: de registratie van alle zakelijke rechten). In de praktijk werden /e steeds meer met elkaar verbonden, maar er bleef onderscheid tussen 'hypotheekbewaring' (de openbare registers) en de 'kadastrale boekhouding'. Sinds 1974 worden ze beide beheerd door één instantie: de 'Dienst van het Kadaster en de openbare Registers' (KADOR). In dit broncommentaar komen de archieven van de hypotheekbewaring slechts zijdelings ter sprake.

Historische situering

Invoering van het kadaster

De invoering van het Kadaster als rijksdienst was een gevolg van de inlijving bij het Franse keizerrijk in 1810. Bij keizerlijk decreet van 11 oktober 1811, Bulletin des Lois de l'Empire francais nr. 397/7340, werd bepaald dat de Franse voorschriften betreffende het kadaster ook in ons land zouden gelden. Doel van dit kadaster was te komen tot een rechtvaardige heffing van de grondbelasting. Aangezien grondbezit een voornaam vermogensbestanddeel was, beschouwde men dit als belangrijk object van belastingheffing. Ook vóór 1812 werd grondbelasting geheven, maar dit gebeurde, bij gebrek aan een betrouwbare registratie van onroerend goed en bij afwezigheid van een gecentraliseerd openbaar bestuur tot 1795, niet volgens eenduidige criteria. De invoering van het kadaster zou voor een evenredige heffingsgrondslag moeten zorgen, op basis van de (zo nauwkeurig mogelijk geschatte) opbrengst van de eigendommen. Gezien het doel was het logisch dat het gehele apparaat onder leiding werd gesteld van de minister van financiën. Het toezicht berustte in ieder departement bij de prefect. De directeur van de belastingen regelde de verschillende onderdelen van de bewerkingen. De praktische uitvoering berustte in ieder departement bij een ingenieur-verificateur van het Kadaster, onder wiens leiding landmeters het werk uitvoerden. Het begrip 'kadaster' had oorspronkelijk als betekenis een registratievorm van de grond. Geleidelijk aan is het ook gebruikelijk geworden om er de rijksdienst, belast met die registratie, mee aan te duiden, maar dan met een hoofdletter. Die schrijfwijze wordt hier aangehouden.

Functies van het kadaster

Het kadaster diende in de eerste plaats als verbeterd hulpmiddel bij de heffing van de grondbelasting. Als grondslag voor de belastingheffing werd gekozen voor de jaarlijkse opbrengst van de grond en gebouwen. Om tot een evenredige verdeling van lasten te komen moest men in de eerste plaats beschikken over een registratie van alle eigenaren met de jaarlijkse opbrengst van hun onroerend goed. Daartoe werd in de jaren tussen 1812 en 1832 het gehele land (vooralsnog met uitzondering van Limburg) in kaart gebracht volgens een eenduidig systeem van meting.

De lange duur van het werk gaf meermalen aanleiding tot aandringen op meer haast, met weinig succes. Na 1825, toen de invoering van het kadaster urgent werd in verband met de invoering van een nieuw hypothecair stelsel, dat het kadastrale perceel tot grondslag had, werd het tempo opgevoerd.

In verband met dit nieuwe hypothecaire stelsel kreeg het kadaster in 1825, naast de functie van hulpmiddel bij de heffing van grondbelasting, tevens de functie van registratie van onroerend goed. Volgens het zogenaamde specialiteitsbeginsel (zie hierna, p. 24) werd de verplichting ingevoerd percelen in hypotheekakten met hun kadastrale aanduiding (dat wil zeggen met kadastrale gemeente, sectie en nummer) te benoemen. Opmerkelijk is, dat een dergelijke verplichting niet werd opgenomen in het Burgerlijk Wetboek ten aanzien van akten waarbij andere zakelijke rechten dan hypotheek werden gevestigd. Een belangrijk beginsel bij de registratie van onroerend goed is dat van openbaarheid. Zonder openbaarheid zou rechtsverkeer van onroerend goed niet goed mogelijk zijn. Daarom is het principe van het zogenaamde publiciteitsbeginsel vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek, dat op 1 oktober 1838 werd ingevoerd. Alleen gepubliceerde (dat wil zeggen bij het hypotheekkantoor van het Kadaster door middel van een akte in- of overgeschreven) zakelijke rechten op onroerend goed bezitten rechtskracht.

Administratieve ontstaansgeschiedenis

Formele grondslag van de kadastrale registratie

De invoering van het kadaster, naar Frans voorbeeld, vloeide voort uit het van kracht worden van de Franse wetgeving in ons land op i januari 1812. In het Recueil méthodique waren alle geldende wetten en decreten aangaande het kadaster samengevat volgens keizerlijk decreet van 27 januari 1808. Dit Recueil moest dienen als handleiding voor het in het keizerrijk aan te leggen kadaster ten behoeve van een rechtvaardiger heffing van grondbelasting. Het Recueil méthodique werd onverkort in het Nederlandse grondgebied doorgevoerd. Behalve op het Recueil méthodique zijn de werkzaamheden ook gebaseerd op de vele aanvullingen uit de jaren 1825-1831. De Franse wetgeving bleef tot 1825 van kracht. Het werk was toen nog niet zo ver gevorderd dat het kadaster kon worden ingevoerd. Inmiddels werd, per 1 januari 1826, besloten het Kadaster over te hevelen van de administratie van de directe belastingen naar de administratie van de registratie, waartoe de Bewaringen van de Hypotheken reeds behoorden. Hierdoor werd een koppeling gelegd tussen de Bewaringen van de Hypotheken (waar de registers van over- en van inschrijving werden bewaard) en het eigenlijke kadaster, de grondboekhouding.

Met de wet voor de grondbelasting van 2 januari 1832 (Staatsblad nr. 1) werd het kadaster en de daarop gebaseerde belastingnorm ingevoerd, ingaande op 1 oktober van dat jaar. Vanwege de politieke onrust van dat moment gebeurde dit in Limburg later, in de jaren 1837 en 1841-1844. Sedert 1870 vormde de Wet op de Grondbelasting van 26 mei van dat jaar (Stbl. nr. 82) de wettelijke grondslag van het kadaster. Deze is per 1 januari 1992 vervangen door geheel nieuwe wetgeving, die tegemoet komt aan de sterk geëvolueerde rol van het Kadaster (Kadasterwet van 3 mei 1989, Stbl. nr. 186, respectievelijk Invoeringswet Kadasterwet van 6 juni 1991, Stbl. nr. 376).

De Registratiewet van 16 juni 1832 (Stbl. nr. 29) bevatte de verplichting voor openbare ambtenaren om voortaan de kadastrale aanduidingen te gebruiken (het zogenaamde 'beginsel van specialiteit', waarmee percelen ondubbelzinnig konden worden aangeduid). Deze verplichting werd formeel ingevoerd op 10 juli 1833, na aankondiging in de Staatscourant van 1 juni 1833, dat de leggers op de gemeentehuizen aanwezig waren.

De verplichting om percelen aan te wijzen met hun kadastrale aanduiding werd in het op i oktober 1838 ingevoerde B.W. opgenomen ten aanzien van hypotheekakten (art. 1219 lid 1), maar niet voor akten waarbij andere zakelijke rechten werden gevestigd. Daarin bleef men genoegen nemen met een andere omschrijving van het desbetreffende onroerend goed. In 1842 werd echter ook aan notarissen de plicht opgelegd om de kadastrale kenmerken te gebruiken, zodat vanaf dat moment in vrijwel alle akten betreffende onroerend goed de kadastrale aanduidingen werden gebruikt.

De legger is geen openbaar register in de zin der wet en wordt dan ook niet in het B.W. genoemd. De openbare registers zijn: het register hypotheken nr. 1 (het dagregister, waarin alle ter registratie aangeboden stukken op volgorde van binnenkomst worden ingeboekt); het register hypotheken nr. 3 (het inschrijvingsregister van hypotheekakten) en het register hypotheken nr. 4 (het overschrijvingsregister). Toch is de legger, als onderdeel van de kadastrale registratie, door iedereen te raadplegen.

Uitvoeringsbesluiten en -procedures

Meting

Tussen het besluit tot invoering van het kadaster en de daadwerkelijke invoering verliep twintig jaar. Deze tijd had men nodig om het hele land op te meten en de resultaten op kaarten en in registers vast te leggen. Pas nadat binnen een gemeente de grenzen van alle percelen waren vastgelegd en de oppervlakte was bepaald konden de administratieve gegevens worden geregistreerd en kon worden vastgesteld wat de opbrengst was van een perceel.

Schatting

Voor de grondbelasting werd van elk perceel een schatting uitgevoerd. Van elk perceel moest het 'belastbaar inkomen', later 'belastbare opbrengst' genoemd, worden vastgesteld. Dit gebeurde vergelijkenderwijs: de percelen werden ingedeeld in klassen; gelijkwaardige gronden kwamen in dezelfde klasse. Voor ongebouwd onderscheidde men per gemeente maximaal vijf klassen, voor bebouwd konden net zoveel klassen worden vastgesteld als men nodig achtte. Per klasse werd van een aantal percelen de opbrengst zo nauwkeurig mogelijk berekend. Van de andere percelen werd vervolgens vergelijkenderwijs de opbrengst per hectare vastgesteld. Deze belastbare opbrengst per hectare leverde, vermenigvuldigd met de grootte van het perceel, voor dat perceel, onder aftrek van de kosten van spitten, bemesten en dergelijke, de belastbare opbrengst ongebouwd op. Voor bebouwde percelen gold de huurwaarde van het gebouw. De ondergrond had in dat geval altijd de klasse i. Straten, rivieren, wegen, kerken enz., voor algemeen gebruik bestemd, waren niet belastbaar.

De klassering verschilde per gemeente. Voor elke gemeente werden de normen vastgelegd in een zogenaamde tabel 5, waarin de omschrijvingen van de verschillende klassen, met staatjes van huizen en percelen die als voorbeeld dienden. De indeling in een klasse kon door rechthebbenden worden aangevochten in kantonnale vergaderingen.