Recueil Méthodique

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Introduction

I. Toutes les nations, dès l'origine de leur gouvernement, ont reconnu la nécessité de faire concourir les revenus particuliers aux dépenses générales de l’État.

Le mode le plus simple, et qui dut se présenter le premier, fut de demander à chaque citoyen une portion du produit des terres qu’il possédait ; cette portion se perçut d’abord en nature, puis en argent, devenu le signe représentatif de toutes les valeurs.

L’impôt sur les revenus des terres une fois établi, on dut chercher à le rendre égal pour tous.

Il devint nécessaire dès lors de constater la contenance du territoire, et de procéder à l’évaluation de ses revenus.

Ces deux opérations constituent ce que l’on nomme un cadastre .

Cadastres projetés ou entrepris

II. Sous les premiers règnes de la précédente dynastie, la France était divisée en provinces, qui formaient de petits États indépendants. Chaque province sentit, dès le principe, le besoin d’un cadastre.

• Le Dauphiné en avait un sous ses anciens dauphins ; Charles V en fit faire la révision en 1359.
• En 1491, Charles VII avait résolu d’entreprendre le cadastre du royaume, divisé alors en quatre généralités : Languedoc, Languedoyl, Outre-Seine, et Normandie. Ce projet ne fut exécuté qu’en Languedoc.
• En 1604, la vérification de l’arpentage de l’Agénois fut exécutée.
• La Guienne avait un cadastre, dont la révision fut ordonnée en 1664.
• En 1668 , celle du cadastre du Condomois fut prescrite.
• Colbert, en 1679, fit ordonner la formation d’un règlement uniforme pour la taille réelle, et en chargea M. d’Aguesseau, intendant général de Languedoc : la mort de Colbert, arrivée quatre ans après, fit abandonner ce projet.
• M. de Chamillard, l’un des ses successeurs, l’avait repris ; mais les malheurs de la fin du règne de Louis XIV .le firent encore abandonner.
• Plusieurs autres ministres des finances s’en occupèrent depuis ; et M. de Laverdy fit ordonner, en 1763, la confection d’un cadastre général de tous les biens-fonds, même de ceux de la couronne, des princes, des nobles ; du clergé ; &c. Ce plan froissait trop d’intérêts pour ne pas rester sans exécution sous un gouvernement faible.

Les avantages d’un cadastre étaient tellement reconnus, que chaque province entreprenait le sien dès qu’elle en trouvait quelques moyens.

C’est ainsi qu’il fut commencé dans l’Ile-de-France, dans la Champagne, et dans le Limousin.

A peine une administration provinciale fut-elle établie dans la Haute-Guienne, qu’elle s’occupa de cette opération.

Les autres assemblées provinciales , créées depuis, en formèrent également le projet, que leur courte existence fit abandonner.

Établissement de la Contribution foncière.

III. En 1791, la contribution foncière fut établie. Le comité d’impositions de l’assemblée constituante se donna beaucoup de soins pour parvenir à une juste répartition de cette contribution : plusieurs projets furent présentés et discutés ; on adopta celui qui parut le plus simple ; et, quelques mois après, des réclamations s’élevèrent de toutes parts.

Cadastre décrété en 1791.

IV. Pour les faire cesser, l’assemblée constituante décréta la confection d’un cadastre général ; mais les circonstances ne permirent pas de s’en occuper.

Des pétitions, des projets nombreux, furent présentés aux assemblées qui lui succédèrent.

Réclamations contre la Répartition.

V. Cependant les réclamations étaient générales sur l’inégalité de la répartition, soit de département à département, soit de commune à commune, soit enfin de propriétaire, et cet état de choses avait la plus fâcheuse influence sur la marche des recouvrements.

Un gouvernement réparateur ne pouvait laisser un mal aussi grave sans remède.

On essaya d’abord une mesure qui, sans atteindre le but, fut un premier pas vers le bien.

Ordre d’une Refonte générale des Matrices de Rôles.

VI. Une instruction ordonna la refonte générale des matrices de rôles ; c’était un cadastre sans arpentage préalable des terres. Il exigeait, à l’exception du levé des plans, toutes les opérations qui se sont depuis exécutées.

Ce travail reposait sur le système tant de fois proposé et toujours reconnu impraticable, d’obtenir des propriétaires la déclaration exacte de leurs revenus. Ce simulacre de cadastre, dénué de sa base première, ne fut qu’une tentative inutile ; mais il devint le germe des idées qui allaient bientôt se développer et s’agrandir.

Cadastre ordonné pour dix-huit cents Communes.

VII. Les réclamations se multipliant de jour en jour, l’Empereur nomma une commission spéciale appelée à donner son avis sur les vues que le Ministre des finances avait soumises à Sa Majesté.

Cette commission, composée de membres tirés des diverses parties de l’Empire, reconnut qu’il n’existait, en effet, pour y parvenir, qu’un seul moyen, celui de la confection du cadastre général.

Mais effrayée de la durée et de la dépense d’une telle entreprise, elle se borna à proposer l’arpentage de dix-huit cents communes disséminées sur tous les points de la France, pour fixer ensuite, par analogie, les revenus de toutes les autres communes de l’Empire.

Cadastre par Masses de cultures.

VIII. Cet arpentage devait présenter, non toutes les propriétés en détail ; mais seulement les masses des différentes natures de cultures : ainsi une terre labourable de trente arpents, quoique partagée entre dix propriétaires, ne formait qu’une figure ou polygone du plan.

L’expertise ou évaluation des revenus devait également s’opérer par masses de cultures.

Premiers travaux.

IX. L’arpentage était confié, dans chaque département, à un géomètre en chef, qui s’adjoignait des géomètres secondaires. On eut beaucoup de peine à trouver des sujets instruits. Des cours gratuits de géométrie pratique s’ouvrirent d’abord à Paris, ensuite dans les principaux départements.

Les instruments manquaient également. Le ministre chargea les six ingénieurs mécaniciens les plus distingués de Paris, de la fabrication de ces instruments, et en avança le prix aux géomètres, qui le remboursèrent par des retenues sur leurs indemnités.

Établissement du Cadastre général.

X. Dans ces circonstances, les progrès durent d’abord être très lents. A la fin de la seconde année, les dix-huit cents communes n’étaient pas encore toutes arpentées.

Le Ministre, en mettant cette situation sous les yeux de Sa Majesté, observa le peu de probabilité qu’il voyait à parvenir au perfectionnement de la répartition, en établissant le revenu foncier de toutes les communes d’après celui des dix-huit cents communes expertisées.

Un second arrêté du Gouvernement confirma les dispositions du premier, et ordonna que les travaux continueraient à être exécutés dans toute l’étendue de l’empire.

Premier Essai d’une Répartition générale.

XI. Les dix-huit cents communes terminées, le Ministre traça aux préfets la marche qu’ils avaient à suivre pour en appliquer les résultats aux autres communes du département. Tous s’empressèrent d’exécuter ce travail ; mais tous, en l’envoyant, firent les représentations les plus fortes sur le danger d’en faire usage ; tous assurèrent que, loin de remédier aux vices de la répartition, il ne ferait que les augmenter. Cette mesure devait être et fut abandonnée. Les travaux continuèrent.

Expertises par Masses de cultures.

XII. L’arpentage et l’expertise de toutes les communes, exécutés l’un et l’autre par masses de cultures, auraient sans doute donné la connaissance des forces respectives des communes, et par suite des départements, et fourni les moyens de perfectionner la répartition générale : mais on ne faisait rien encore pour la répartition individuelle ; on ne remédiait point aux inégalités de contribuable à contribuable ; et c’étaient précisément ces inégalités qui rendaient l’impôt plus onéreux et excitaient le plus de réclamations.

Le revenu de chaque commune une fois déterminé, il eût fallu que les propriétaires s’entendissent pour le répartir proportionnellement entre eux ; mais comment espérer qu’ils y parvinssent, lorsque, depuis plusieurs siècles, on n’y était point arrivé ? Ainsi, après même que la répartition générale eût été perfectionnée, les plaintes individuelles n’auraient pas cessé de se faire entendre, sans que le Gouvernement eût eu aucun autre moyen d’y mettre un terme, que celui du cadastre parcellaire.

Expertises parcellaires sur Plans par Masses de cultures.

XIII. Il fallait néanmoins que l’indispensable nécessité de l’arpentage parcellaire fût démontrée jusqu’à l’évidence, pour proposer une opération qui devait occasionner une dépense aussi considérable.

Le Ministre, plutôt pour acquérir ce degré de conviction que dans l’espoir d’un plein succès, essaya de faire exécuter des expertises parcellaires sur des plans par masses de cultures.

La difficulté était de reconnaître dans chaque masse ou figure du plan, la portion qui appartenait à chaque propriétaire ; de partager, par exemple, une terre labourable de trente arpents entre ses dix propriétaires, et d’assigner à chacun d’eux la contenance des terres qu’il y possédait.

Déclarations demandées aux Propriétaires.

XIV. Pour y parvenir, tous les propriétaires furent invités à donner la déclaration, non pas de leurs revenus, mais seulement de la contenance de leurs terres. Ce second renseignement paraissait plus facile à obtenir que le premier.

Les contenances partielles, ainsi déclarées, devaient former une contenance égale à celle indiquée par le plan.

Insuffisance des Déclarations.

XV. On eut à peine essayé l’exécution de ce travail, que l’on se vit arrêté par des difficultés insurmontables : très peu de déclarations furent fournies ; elles se trouvèrent presque toutes inexactes ; leur réunion donna partout des contenances très inférieures à celles qui résultaient des plans par masses de cultures.

Le Ministre insista auprès des directeurs des contributions : tous, animés du désir de prouver leur dévouement, redoublèrent d’efforts ; plusieurs se rendirent dans les communes avec leurs employés, allèrent demander des déclarations de maison en maison, aidèrent à leur rédaction, salarièrent des indicateurs instruits. A force de travail et de soins, on parvint à avoir plusieurs matrices cadastrales dans chaque département.

Premiers rôles cadastraux.

XVI. Ces matrices cadastrales, encore imparfaites puisqu’elles n’assignaient pas à chaque propriétaire la juste contenance de ses possessions, produisirent cependant quelques résultats utiles ; elles remédièrent à une partie des inégalités dont on s’était plaint ; les rôles furent expédiés et mis en recouvrement ; ils n’excitèrent point de réclamations, parce qu’ils faisaient du moins cesser une partie des inconvénients les plus sensibles de l’ordre de choses qui existait antérieurement.

En effet, le Ministre ayant fait venir des états présentant, pour chaque commune, les noms et les cotes des dix contribuables qui, par l’effet de cette nouvelle répartition, éprouvaient les plus fortes augmentations et des dix qui éprouvaient les plus fortes diminutions, ces états, vérifiés et signés par les maires, prouvèrent que, dans la même commune, des propriétaires payaient précédemment le tiers, le quart, la moitié de leurs revenus, tandis que d’autres ne payaient que le vingtième, le cinquantième, le centième, et que tous se trouvaient ramenés, par l’effet du cadastre, à une proportion uniforme du huitième, du neuvième ou du dixième.

Conférences pour le Cadastre parcellaire.

XVII. Cependant, la difficulté d’obtenir des déclarations des propriétaires, celle plus grande encore de faire concorder les contenances partielles déclarées avec la contenance totale indiquée par le plan de masses, subsistaient dans toute leur force : elles étaient senties par-tout ; et de toutes parts les délibérations des conseils généraux, des conseils d’arrondissements et des conseils municipaux, appelaient la confection de l’arpentage parcellaire comme l’unique moyen de parvenir à rendre justice à tous : plusieurs communes avaient même déjà fait faire cette opération à leurs frais ; d’autres sollicitaient l’autorisation de s’imposer pour cet objet.

L’unanimité de ce vœu détermina, à la fin de 1807, le Ministre des finances à former une réunion de directeurs des contributions et de géomètres en chef, présidée par M. delambre, secrétaire perpétuel de la classe des sciences exactes de l’Institut, à l’effet de délibérer sur le mode d’exécution du parcellaire.

Établissement du Cadastre parcellaire.

XVIII. De ces conférences est résulté un projet de règlement dont les bases soumises à l’Empereur ont obtenu l’approbation de Sa Majesté.

Ainsi l’expérience a ramené par degrés à l’idée de l’assemblée constituante, qui avait été aussi celle de Colbert et de plusieurs autres Ministres ; idée réalisée en Savoie et en Piémont, mais avec des imperfections qui ne se retrouveront pas dans le cadastre de l’Empire français.

Idée générale du cadastre parcellaire.

XIX. L’opération qui s’exécute actuellement en France se compose donc de l’arpentage parcellaire et de l’expertise parcellaire de toutes les communes.

Mesurer, sur une étendue de plus de quarante mille lieues carrées, plus de cent millions de parcelles ou propriétés séparées ; confectionner pour chaque commune un plan en feuilles d’atlas où sont reportées ces cent millions de parcelles, les classer toutes d’après le degré de fertilité du sol, évaluer le produit net de chacune d’elles ; réunir ensuite sous le nom de chaque propriétaire les parcelles éparses qui lui appartiennent ; déterminer, par la réunion de leur produits, son revenu total, et faire de ce revenu un allivrement qui sera désormais la base immuable de son imposition, ce qui doit l’affranchir de toutes les influences dont il avait eu si longtemps à se plaindre : tel est l’objet de cette opération, qui, depuis trois ans qu’elle est entreprise, a déjà donné des résultats qui n’ont plus permis d’en contester ni les avantages ni la possibilité de son exécution.

I Principes du cadastre

1. Les contributions directes, relativement à leur assiette, sont distinguées en impôt de répartition.

Principes des évaluations

Principes géneraux

317. La contribution foncière est répartie par égalité proportionelle sur toutes les propriétés foncières, à raison de leur revenue net imposable.

Revenu net

318. Le revenu net des terres est ce qui reste au propriétaire, déduction faite, sur le produit brut, des frais de culture, semences, récolte, entretien et transport des denrées au marché.

Revenu imposable

319. Le revenu imposable est le revenu net, calculé sur un nombre d’années déterminé.

Égalité proportionnelle

320. L’égalité proportionelle dans la réparition, est un principe fondamental en matière de contribution (I); et ce principe peut recevoir une application exacte dans la contribution foncière, puisque les revenus sur lesquels elle porte sont susceptibles d’une évaluation précise, et que la publicité de cette évaluation permat à tous les contribuables de la surveiller.

Contribution foncière due par le revenu

321. La contribution foncière a aussi pour un de ses principaux caractères, d’être absolument indépendante des autres facultés du propriétaire: on pourrait donc dire avec justesse que c’est la propriété qui seule est chargée de la contribution, et que le propriétaire n’est qu’un agent qui l’acquitte pour elle, avec une portion des fruits qu’elle lui donne.

2 Propriétés non bâties

322. Le produit brut des terres est nécessairement très-inégal, puisqu’il dépend d’abord de la qualité du sol, ensuite du plus ou du moins de soin donné à sa culture. L’opération du cadastre a pour objet de constater ce produit, tel qu’il existe au moment de l’évaluation.

Déductions

323. Les déductions à faire sur le produit brut sont de même très-inégales de commune commune; il n’est pas possible de les preévoir et de les spécifier toutes dans une instruction; il suffit de déterminer quelques règles générales, dont l’expert, avec des connaissances agricoles, fait le développement et l’application selon des localités

Frais de culture

324. Les frais de culture sont très-multipliés et peu faciles c̀alculer en détail; on peut seulement dire qu’il faut y comprendre les objets suivans: L’interêt de toutes les avances premières nécessaires pour l’exploitation, telles que les bestiaux et les autres dépenses qu’on est obligé de faire avant d’arriver au moment où l’on peut vendre ou consommer les produits; l’entretien

X Mutations

II Tenue des livres de mutations

I Livre-journal

862. Le directeur tient, pour chaque commune cadastrée, un livre-journa de mutations

XIII Correspondance

I Correspondance du préfet

Correspondace générale

1073. Le Ministre ne doit rien ignorer de tout ce qui peut intéresser le cadastre. Tous les détails seraient ici superflus, d'après l'extrême exactitude que les préfets ont toujours mise dans leur correspondance.

XIV Inspection générale

Objet de l'Institution

1087. Les fonctions des inspecteurs généraux des contributions directes et du cadastre ont, sous ce dernier rapport, deux objets principaux:

1. Le premier est d'examiner, dans chaque département, tous les travaux qui constituent le cadastre et d'inspecter tous les agens qui y opèrent; de vérifier si les instructions sint exactement suivies, si les opérations sont exécutées avec le soin et la régularité qu'elles exigent; de ramener à la stricte observation des réglemens, soit par leurs avis, soit par leurs rapports au préfetl d'accélérer les travaux en retard, et de rendre compte au Minstre des observations qu'ils auront recueillies, des propositions qu'ils auront faiteset de leurs résultats.
2. Le second objet de cette institution est d'établir, le plus qu'il est possible, l'égalité proportionelle entre les évaluations de département à département.

XV. RÉSUMÉ

1104. Une entreprise aussi vaste et aussi difficile que celle de mesurer et d’estimer toutes les propriétés foncières d’un Empire aussi étendue que la France, devait nécessairement exciter, dans le premier moment, des doutes sur sa possibilité et des craintes sur son exécution.

Possibilité du Cadastre

1108. Les doutes sont aujourd’hui dissipés: ce qui a pu s'exécuter pour trois mille communes, est également possible et est même devenu plus facile pour toutes les autres.

Opinion publique favorable au Cadastre

1109. L'expérience a aussi calmé les premières craintes, du moins dans les points de la France où l’on a pu voir et apprécier les résultats du cadastre. Beaucoup de communes demandent tous les jours que les travaux soient portés sur leurs territoires; et le fond annuel ne suffit pas pour répondre à leur empressement. Quelques grands propriétaires ont même offert et réalisé l’offre d’avancer une partie de la dépense.

Mesures prises pour le Perfectionnement du Cadastre

1110. Ce que l’experience a fait reconnaître, la réflexion le démontre: la lecture de ce Receuil doit convaincre que le Gouvernement a pris toutes les mesures, toutes les précautions possibles pour que le cadastre atteignit le degré de perfection dont les travaux humains peuvent être susceptibles

Exactitude des Plans

1111. Les plans ont toute l’exactitude de la science qui enseigne à les lever. Appuyés d’abord sur une triangulation qui force sans cesse le géomètre à accorder tous ses détails avec ses grands points d’observation, ils sont vérifiés par l’ingénieur, qui en est responsable. Ils éprouvent ensuite deux vérifications bien plus sévères; Celle de l’expert et du contrôleur, qui, parcourant champ par champ tout le territoire arpenté, doivent retrouver sur le terrain toutes les positions, toutes les contenances, indiquées par le plan, ou doivent le faire rectifier, jusqu’à ce qu’il soit devenu l’image la plus fidèle du terrain; Et celle de chacun des propriétaires, qui est admis et provoqué même à contrôler et à faire redresser toutes les erreurs. Il est impossible qu’après tant d’épreuves un plan parcellaire se trouve défectueux.

Mesures prises pour assurer l’exactitude des Évaluations.

1112. Si l’évaluation ne repose pas sur des bases aussi sûres que les bases mathématiques de l’arpentage, on voit du moins que l’on a employé tous les moyens praticables pour assurer la marche de l’expert, éclairer son opinion, et le forcer en quelque sorte d’être juste.

Intérêt de l’Expert d’opérer régulièrement.

1113. Choisi avec le plus grand soin parmi les cultivateurs les plus instruits et les hommes le plus probes, étranger au canton où il opère, il n’a nul intérêt ni à exagérer ni à affaiblir les évaluations. Son seul intérêt est de bien faire, dans le crainte de voir rejeter son travail, et d’en perdre à-la-fois le prix et le mérite.

Précautions pour assurer la fidélité des Évaluations.

1114. Il serait au surplus bien difficile aux experts de s’écarter de l’impartialité: commandés par une foule de renseingemens, accompagnés dans tous leurs travaux par les contrôleurs, forcés de suivre pas à pas les instructions, ils n’opèrent que sur des abstractions: ce n’est point la vigne de tel proprétaire, le pré de tel autre que l’expert évalue; c’est l’arpent de vigne, l’arpent de pré de telle ou telle classe. Déjà il a tarifé toutes les terres, qu’il ne sait encore ni sur quels propriétaires tombera telle partie de son tarif, ni quel en sera l’effet; toute son opération est finie, et il ignore quel sera le revenu de chaque propriétaire et le revenu total de la commune.

Difficulté de favoriser dans le Classement de terres.

1115. L’expert ne classe pas en même temps toutes les possessions d’une même personne; il détermine la classe de chaque parcelle, à mesure qu’il a rencontre sur le terrain; et il serait impossible qu’il parvint à distinguer, dans trois, quatre, six, dix mille parcelles, celles qui appartientdraient au propriétaire qu’il voudrait favoriser.

D’un autre côté, le contrôleur, qui l'accompagne sans cesse, s'apercevrait nécessairement de cette intention, puisque c’est lui qui tient le tableau indicatif, et qui serait obligé, à chaque parcelle, de nommer le possesseur.

Enfin le tableau de tout le classement est déposé, pendant un mois, à la mairie; et tous les habitans sont appelés et sont intéressés à en relever les erreurs, s’il en existe.

Égalité entre les Contribuables

1116. Les faveurs de contribuable à contribuable peuvent donc être considérées comme impossibles. Rien n’annonce qu’il en existe; et aucune plainte à cet égard ne s’est encore élevée. Les faveurs de commune à commune ne sont pas plus à redouter.

Egalité entre les Communes

1117. Le premier gage de l’égalité entre les communes, est la perfection intrinsèque de chaque expertise; et rien n’est négligé pour y parvenir.

Comparaison des Expertises entre elles.

1118. On trouve une nouvelle garantie dans la comparaison des expertises entre elles.

Première Opération de l’Inspecteur.

1119. Tandis que l’expert et le contrôleur donnent tous leurs soins à l’évaluation isolée de chaque commune, l’inspecteur cherche, par un travail préparatoire, à connaître les forces respectives des communes d’un même canton.

Seconde Opération de l’Inspecteur.

1120. Ensuite, pendant que le directeur examine attentivement les détails de chaque expertise isolée (669), l’inspecteur, lorsque le canton est terminé, examine ces mêmes expertises dans leur rapports entre elles (759, 761).

Troisième Opération de l’Inspecteur.

1121. Elles sont enfin examinées sous ce même rapport, dans la réunion du directeur, de l’inspecteur, des contrôleurs et des experts (763).

Révision par les Parties intéressées

1122. Jusqu’allors le travail n’est encore revu que par les agens du Gouvernement; il va l’être par les parties intéressées elles-mêmes.

[...]

Résultat probable de toutes ces dispositions.

1128. Lorsque toutes les communes, tous les cantons, auront été cadastrés avec le même soin, il est raisonnable d’espérer que le cadastre de l’Empire français aura atteint toute la perfection qu’il était au pouvoir des hommes de lui donner.